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A literatura que analisa a evolução da governação das áreas metropolitanas europeias refere a existência de sinais de alguma convergência nas transformações nos modelos de organização político-administrativa das grandes cidades europeias, no sentido de um modelo de governação em dois níveis (two-tier) no qual o nível metropolitano assume formas diversificadas e tendencialmente “leves”, em termos institucionais (Röber & Schröter, 2004).
Em geral, os princípios desta reestruturação, incluem, no domínio da Administração Pública: exercício do controlo administrativo a uma escala mais adequada aos problemas da população urbana (criação de autoridades multi-competência para a escala metropolitana); evolução para a democratização das estruturas de governo; esforço de consolidação administrativa através da reestruturação da malha político-administrativa preexistente; externalização de algumas funções públicas com aprofundamento das estruturas de concertação a esta escala.
No entanto, tanto os modelos de governação como as novas formas de governança metropolitana são – em diferentes graus – localmente específicos e definidos em função de um conjunto de numerosos factores, cuja capacidade de influência é muito diversificada. De entre esses factores, destacam-se o enquadramento institucional (organização político-administrativa, sistema de regras e instituições, estrutura de competências, peso do Estado na provisão de bens e serviços) e a cultura cívica local (experiências de participação pública, práticas de democracia deliberativa, existência de fóruns de discussão, visibilidade de casos de sucesso em parcerias e redes de actores). As especificidades decorrentes do estatuto de capitalidade são também um dos aspectos a considerar.
Nas cidades capitais faz-se geralmente sentir uma maior interferência do Estado central, que a justifica com base no elevado peso destes territórios no desenvolvimento global do país, mas que pode também ser associada à ameaça que eventuais entidades de âmbito supramunicipal com real poder executivo colocam ao equilíbrio de poder numa dada estrutura administrativa.
A presente comunicação pretende ilustrar esta especificidade das capitais, com recurso aos casos de Madrid, Barcelona, Paris e Lyon, cuja definição de soluções para a governação metropolitana demonstra um cariz mais tardio e menos estável nas capitais, face às segundas cidades dos respectivos países. Além de constituírem os exemplos mais próximos de Lisboa geográfica e culturalmente (Le Bras, 1996; Pumain et al., 1999; Chorianopoulos, 2002), Espanha e França possuem sistemas urbanos com clara protagonismo da sua maior cidade, que é simultaneamente a capital político-administrativa. Representam ainda modelos de organização político-administrativa que evoluíram de forma divergente face a uma base comum, caracterizada pela origem romana do direito e da organização administrativa e pela existência de um Estado central poderoso.
A análise destes casos permitiu retirar conclusões quanto aos factores de reestruturação da governação metropolitana:
• O nível supramunicipal poderá com bons resultados coincidir com a região, caso a área metropolitana tenha um peso claramente dominante nesse território;
• A descentralização efectiva e a existência de uma autonomia regional são factores de aprofundamento da intervenção à escala metropolitana, não existindo sinais de competição e sendo a área metropolitana encarada como um motor da região (é o caso, por exemplo, de Lyon e Barcelona). Esta proximidade e apoio mútuo parecem, no entanto, depender de um entendimento político entre as lideranças dos dois níveis de poder;
• Os processos de governação metropolitana do tipo bottom-up tendem a conservar as instituições pré-existentes no terreno, resultando num arranjo institucional complexo, o que não é necessariamente negativo, mas torna seguramente mais complexa a tarefa de coordenar. Por seu turno, os processos top-down liderados pelo Estado central parecem condenados ao fracasso quando são impostos contra o nível local e não asseguram sequer as transferências de competências de ambos os níveis de administração (a autonomia legitimada por eleição directa permite à administração local resistir à transferência de competências para um nível superior);
• Condicionar o acesso a fundos a uma determinada delimitação geográfica ou leque de competências das associações de municípios é um mecanismo frequente e eficaz de promoção da cooperação, embora com efeitos perversos. Um modelo bottom-up) deste tipo (como o das estruturas de cooperação intermunicipal francesas pode facilmente conduzir a distorções da lógica territorial de associação com o objectivo de maximizar esse acesso a financiamentos.
Quanto ao papel da capitalidade propriamente dito, os casos apresentados ilustram a maior dificuldade em encontrar soluções eficazes para a gestão pública e a coordenação de políticas à escala metropolitana. Entre os factores que conduzem a esta situação, destacam-se: a maior interferência do Estado central nos assuntos locais, a acrescida complexidade dos interesses em presença e a desconfiança da opinião pública nacional quanto ao investimento na capital, que é associado a um reforço do centralismo estatal.
Assim, a autonomia local e metropolitana sofre impedimentos da responsabilidade do Governo central, tanto decorrentes da sua presença concreta (através da instalação das suas principais instituições e serviços centrais), como da tentativa de apropriação do simbolismo associado à capital e ainda dos conflitos com políticos locais que gozam de grande visibilidade e influência. A presença das elites dirigentes dos diferentes sectores do Estado, dos agentes económicos mais poderosos e de um grande quantitativo de população, na qual se incluem os maiores líderes de opinião, significam que a conflitualidade potencial é elevada, dificultando assim a tarefa de concertação.
A presente comunicação estabelece paralelos face a Lisboa que, devidamente enquadrados pela comparação de indicadores de caracterização genérica dos casos internacionais, se baseiam na análise de elementos de natureza política (o grau de autonomia das regiões e das autoridades locais e o grau de centralismo da organização da Administração Pública), territorial (intensidade da polarização pela cidade central, intensidade da polarização da capital no sistema urbano nacional) e sociológicos (cultura colaborativa e participação pública).
Em função desses vectores de relação, apresenta-se o caso da cooperação intermunicipal no âmbito da Área Metropolitana de Lisboa, segundo a perspectiva da influência do factor capitalidade no insucesso do modelo de governação em vigor, tendo em conta os seguintes aspectos:
• Posição dos agentes políticos da Administração Central face à autonomia da escala metropolitana;
• Tradição de intervenção do Estado central no desenvolvimento local/metropolitano;
• Relações de poder entre as lógicas territorial e sectorial de organização da Administração Pública;
• Relações de poder de base político-partidária entre as escalas local, metropolitana e nacional;
• Constrangimentos conjunturais à reestruturação da governação metropolitana.

Vários estudos, relatórios e documentos de planeamento publicados na última década têm apontado tendências de reconfiguração territorial na Área Metropolitana de Lisboa (AML). Partindo do pressuposto que os dados obtidos através dos Censos de 2011 poderão ajudar a validar essas tendências, este trabalho confronta os dois planos de discussão (empírico e estatístico) sobre a integração funcional e a estrutura territorial da AML, tentando aprofundar indicadores relativos a atractividade residencial, polarização do emprego e mobilidade pendular.
Perante a ideia de que a maioria das dinâmicas territoriais identificadas configura forças de fragmentação da centralidade metropolitana e sublinha a expansão territorial da área estruturada pela integração funcional, reflecte-se sobre a aderência da AML ao conceito de Região Funcional de base urbana, que se apresenta como a unidade territorial mais adequada para a concepção e implementação de políticas de desenvolvimento.

The process of decline in historic city centres has been inseparable from the decline in the resident population, significantly among families with greater purchasing power. Statistical data on population and housing show that the historic centres of Lisbon and Porto have maintained a recessive demographic trajectory over recent decades. Despite some signs of sporadic residential gentrification, the local social fabric continues to be characterized by an ageing population and weak educational and socio-economic capital. In the current phase of economic and social crisis, it is critical to consider whether and how the new agents of urban regeneration, in particular the Urban Rehabilitation Societies, are providing affordable housing in these areas. In this context, it makes sense to discuss the meaning of concepts and models of social and affordable housing in Portugal since they are key elements in the analysis of the sustainability and social relevance of current strategies.